1. Situering
Op 24 mei 2023 werd het instrumentendecreet goedgekeurd door het Vlaams Parlement. Dit decreet werd gepubliceerd in het Belgisch Staatsblad van 3 juli 2023 en wijzigt wezenlijk het instrument 'stedenbouwkundige last' zoals opgenomen in artikel 75-77 van het omgevingsdecreet
Met deze wijziging is het vanaf 1 januari 2024 niet meer mogelijk een financiële last te koppelen aan een omgevingsvergunning zonder het hebben van een stedenbouwkundige verordening lasten. Het hebben van deze verordening is niet verplicht , maar zonder verordening kan de overheid geen financiële lasten opleggen.
Gezien de krappe timing , opgelegd door de decreetgever, werd er vanuit het departement Omgeving een modelverordening opgesteld en overgemaakt dd. 1 augustus 2023 aan alle gemeenten en steden. Deze modelverordening is inhoudelijk tot stand gekomen vanuit de pilootgroep lasten en uitgewerkt door het departement Omgeving.
De stad heft reeds voor de periode 2020 - 2025 een belasting op het bouwen, herbouwen, plaatsen van afsluitingen, aanplakborden, enz. Deze belasting heeft onder meer tot doel een vergoeding te verkrijgen voor de kosten die de stad maakt voor de aanleg van de infrastructuur en het openbaar domein waardoor percelen bouwrijp worden gemaakt. Dit belastingreglement werd bij gemeenteraadsbesluit 20 december 2022 aangepast waarbij het toepassingsgebied uitgebreid werd naar bijkomende wooneenheden en bijkomende kavels.
Uit de informatie vanuit het departement Omgeving blijkt dat het Agentschap Binnenlands Bestuur - lokale fiscaliteit (ABB) van oordeel is dat stedenbouwkundige normen (afmetingen, aantal, ...) niet in een belastingreglement mogen opgenomen worden en dat deze op ruimtelijke ordening vlak moeten geregeld worden via een verordening. Gebeurt dit niet, loopt de stad het risico dat het belastingreglement vernietigd wordt (zie document FAQ de kracht van het instrument lasten p.9-10). Hierop volgend nam het college van burgemeester en schepenen de beslissing om het bestaande belastingreglement te integreren in een gemeentelijke stedenbouwkundige verordening Lasten.
2. Procedure
2.1. Startbeslissing
Het college van burgemeester en schepenen stelde de ontwerp-gemeentelijk stedenbouwkundige verordening inzake lasten principieel vast op 8 september 2023. In dit kader werd het standpunt van het departement Omgeving onderschreven inzake de plan-m.e.r. screeningsplicht en eventuele noodzaak tot passende beoordeling, met name:
"Het departement Omgeving is van oordeel dat een stedenbouwkundige verordening geen plan-m.e.r.-screening noch passende beoordeling noodzaakt op basis van volgende motivering die kan onderschreven worden:
"Overwegende dat sommige gemeentelijke stedenbouwkundige verordeningen onderworpen moeten worden aan een plan-m.e.r.-screening; dat stedenbouwkundige verordeningen in bepaalde gevallen geen kader vormen voor de vergunningverlening; dat voorliggende verordening inzake lasten geen randvoorwaarden voor de toekenning van vergunningen omvat; dat deze verordening weliswaar zal toegepast worden bij de afgifte van omgevingsvergunningen, maar geen beoordelings- of toetsingskader vormt bij de vraag of een vergunning al dan niet kan verleend worden; dat er immers een duidelijk juridisch onderscheid in de wetgeving wordt gemaakt tussen enerzijds voorwaarden, die wel dienen om een aanvraag vergunbaar te maken, en anderzijds lasten, die dat oogmerk niet hebben; dat de vraag of een ontwerp voor vergunning in aanmerking komt en bijvoorbeeld voldoende openbaar domein of andere infrastructuur voorziet in de vergunningverlening (en de milieueffectbeoordeling (project-MER, ontheffing of project-m.e.r.-screening) van de vergunningsaanvraag) wordt bekeken en niet in deze verordening wordt vastgelegd; dat de getallen inzake de last in natura een louter mathematische doelstelling van kostenafweging tussen natura en financiële last hebben; dat een plan-m.e.r. screening aldus niet vereist is omdat deze verordening zich louter beperkt tot het onderwerp “lasten”;
Overwegende deze verordening inzake lasten geen kader vormt om te bepalen of een vergunning verleend kan worden, wat de finaliteit is van voorwaarden, maar ertoe strekt om de financiering mogelijk te maken van de bijkomende taken die de overheid door de uitvoering van een vergunning op zich moet nemen; dat deze verordening als dusdanig geen significante effecten heeft op beschermde soorten en habitattypes in habitat- en vogelrichtlijngebieden; dat een passende beoordeling aldus niet vereist is omdat deze verordening zich louter beperkt tot het onderwerp “lasten”;"
2.2. Openbaar onderzoek
Het openbaar onderzoek van 30 dagen werd gehouden van 29 september 2023 tot en met 28 oktober 2023 en werd bekendgemaakt:
Ter zake werden er twee bezwaren ingediend.
2.3. Adviesronde
Er werd op 11 september 2023 advies gevraagd aan de deputatie Vlaams-Brabant die op 25 september 2023 meldde dat het dossier geen aanleiding gaf tot specifieke opmerkingen en gunstig werd geadviseerd.
Er werd op 11 september 2023 advies gevraagd aan het departement Omgeving dat op 26 oktober 2023 gunstig advies onder voorwaarden afleverde.
Er werd advies gevraagd aan de GECORO-Halle die op 11 oktober 2023 gunstig advies met bemerkingen gaf.
3. Gemeenteraadsbeslissing tot definitieve vaststelling
De gemeenteraad dient de adviezen en bezwaren te behandelen en de verordening definitief vast te stellen waarna de verordening dient verstuurt te worden aan Departement Omgeving en Deputatie Vlaams-Brabant die 45 dagen hebben om de verordening te schorsen. Bij niet-schorsing kan de verordening gepubliceerd in het Belgisch staatsblad waarna het 10 dagen na de publicatie in voege treedt.
1. Behandeling adviezen en bezwaren
1.1. Advies Deputatie: Kennisname gunstig advies
1.2. Advies GECORO
De GECORO formuleerde volgende adviezen:
1. Artikel 8 voorziet de betaling van de financiële last binnen een termijn van twee maanden te rekenen van de afgifte van de vergunning. Op heden is de betaling gekoppeld aan de start der werken. De suggestie wordt geformuleerd om deze werkwijze te behouden om problematieken van terugbetaling, gewijzigde projecten, niet uitgevoerde projecten, doorverkochte projecten, … te vermijden.
2. In de tekst wordt gesproken van sociale huisvestingsmaatschappijen. Beter is de huidige terminologie ‘woonmaatschappijen’ te hanteren.
3. In artikel 2 wordt bij zonevreemde functiewijzigingen een financiële last opgelegd van 10 euro per vierkante meter bovengrondse nuttige vloeroppervlakte die van functie wijzigt. Elders in de ontwerp-verordening wordt niet gesproken van nuttige vloeroppervlakte. Dit dient duidelijk en eenduidig gedefinieerd.
4. De bedragen van de financiële last voor appartementbouw en verkavelingen wordt relatief hoog ingeschat en zijn niet ruimtelijk gedifferentieerd. Is dit niet in strijd met de beleidsopties om verdichting te stimuleren in het stadscentrum ? De tarieven voor appartementen zijn hoog hetgeen niet het doel kan zijn voor projecten in de kern. GECORO adviseert om aangepaste tarieven voor centrum en niet-centrumgebieden te hanteren
Behandeling van het advies van de GECORO:
1. De financiële dienst stelde ter zake dat "een financiële last betreft een retributie, hetgeen een heffing is die een vergoeding inhoudt van een dienst die de overheid verleent ten voordele van de heffingsplichtige individueel beschouwd. Een retributie is te onderscheiden van een belasting. De vormvereisten voor de inning van de retributie zijn vrijer dan bij de belasting. Er kan dus overwogen worden om de betaling te koppelen aan de start der werken."
Gelet de vele onvoorziene omstandigheden waardoor een initiële financiële last zonder voorwerp kan komen te zitten, hetgeen een grote administratieve last zou betekenen, wordt beslist het betalen van deze last te koppelen aan de start van de werken voor stedenbouwkundige handelingen, en als voorwaarde voor het afgeven van een verkavelingsattest (art 4.2.16 VCR0). Artikel 8, dat de betaling en de invordering van de financiële last regelt, luidt met deze aanpassing als volgt:
Artikel 8. § 1. De financiële stedenbouwkundige last wordt betaald voor de start van de werken van stedenbouwkundige handelingen uit omgevingsvergunningen en voor de afgifte van een verkavelingsattest overeenkomstig artikel 4.2.16 VCRO.
§ 2. De vergunningsbeslissing vermeldt uitdrukkelijk het totaalbedrag van de financiële stedenbouwkundige last, de inhoud van de vorige paragrafen over de betalingstermijn en de betalingsmodaliteiten (naam rekeninghouder, rekeningnummer, te hanteren (gestructureerde) mededeling). Als de vergunning wordt verleend door de deputatie of de Vlaamse Regering, deelt de gemeente deze gegevens mee aan deze overheid.
In het toelichtend deel wordt verduidelijkt dat bij omgevingsvergunningen voor het verkavelen van gronden die tevens stedenbouwkundige handelingen bevatten, de financiële last dient betaald te zijn vóór de aanvang van de stedenbouwkundige handeling.
2. Eind juni 2023 vormen alle sociale huisvestingsmaatschappijen (SHM’s) en sociale verhuurkantoren (SVK’s) één woonactor met als benaming woonmaatschappij. De terminologie wordt aangepast.
3. Voor wat betreft de nuttige vloeroppervlakte werd reeds in de definities in artikel 1 opgenomen dat dit de vloeroppervlakte betreft zoals gevraagd en gedefinieerd in het omgevingsloket. Dit betreft een objectieve maatstaf om het aantal m² functiewijziging vast te leggen. Elders in de verordening wordt geen ander concept van vloeroppervlakte gehanteerd. De benaming nuttige vloeroppervlakte wordt behouden.
4. Op heden bestaan er nog geen goedgekeurde afbakeningen om een gedifferentieerd lastenbeleid te voeren. De stad is in samenwerking met de provincie aan het werken aan een provinciaal ruimtelijk uitvoeringsplan "Kernafbakeningen Zennevallei", dat afbakeningen zal vastleggen die mogelijks kunnen gehanteerd kunnen worden voor een gedifferentieerde lastenbeleid.
1.3. Advies departement Omgeving
Het departement Omgeving geeft een gunstig advies mits rekening gehouden wordt met de opmerkingen in het advies, met name:
1. Het bestaande belastingreglement van de stad Halle wordt ten aanzien van het tarief van de belasting op bijkomende wooneenheden en bijkomende kavels progressief opgevat. Dit wordt als volgt gemotiveerd: “Meer kavels of meer wooneenheden hebben bijgevolg een grotere en meer acute impact op de gemeentelijke taken of dienstverlening met telkens hogere kosten. Verdichting van het bestaande woonweefsel zet extra druk op de leefbaarheid en kwaliteit van de omgeving. De druk op de omgeving van één perceel met een meergezinswoning en van een perceel dat opgesplitst wordt in meerdere percelen, is hoger dan wanneer er geen meergezinswoning wordt gebouwd of wanneer er gebouwd wordt op dat grotere perceel.”
Deze motivering kan misschien logisch lijken vanuit een puur financieel instrument als een belastingreglement maar lijkt anderzijds moeilijk verdedigbaar als motivering voor een stedenbouwkundige verordening waarbij een ruimtelijk beleid dient ondersteund door (financiële) lasten op te leggen, zéker als het gaat om landelijk gelegen percelen en bewoning. De vraag rijst dus of voorliggend ontwerp ook sturend kan zijn voor een ruimtelijk beleid dat in overeenstemming is met het gemeentelijk ruimtelijk beleid. Het is overigens nog maar de vraag of de kosten voor de gemeenschap van landelijk gelegen woonkavels, bewoning wel lager zijn dan verdichte bewoning in goed uitgeruste kernen.
2. Voorliggende verordening neemt dus grotendeels het model over maar ten aanzien van Hoofdstuk 1, Inleidende bepalingen worden aanvullingen gedaan aan de begrippenlijst en wordt expliciet bepaald in artikel 1, §3, dat naast een eventuele last in natura steeds een financiële last wordt opgelegd ipv dit te laten afhangen van het feit dat een last in natura onmogelijk, onwenselijk of onvoldoende is. Deze aanpassing is niet doorgevoerd in een gelijkaardig artikel 6 van hoofdstuk 6 waar de financiële lasten worden bepaald. Voor het Hoofdstuk 6, Financiële stedenbouwkundige last: hoogte heeft de stad gekozen om de modelverordening grondig aan te passen door het overnemen van de bepalingen uit het belastingreglement.
3. Tot slot wordt nog vastgesteld dat de beslissing geen datum bevat waarop deze stedenbouwkundige verordening in werking zal treden. De stad koos voor overname van ‘situatie 1, alternatief 2’ ten aanzien van de laatste artikelnummers uit de model-verordening maar vergat artikel 14 toe te voegen waarin een datum van inwerkingtreding wordt opgenomen. Het is aangewezen dit artikel nog toe te voegen aan de verordening.
Behandeling:
1. De doelstelling van de verordening is om op uniforme wijze minimale stedenbouwkundige lasten te verbinden aan omgevingsaanvragen. Deze zijn van toepassing op alle omgevingsaanvragen over het ganse grondgebied. Het spreekt voor zich dat het progressief opgebouwde lasten op basis van aantal wooneenheden/kavels zich eerder binnen de stedelijke kern zal bevinden dan erbuiten. Dit progressief karakter is pertinent, objectief en redelijk verantwoord daar grotere projecten extra druk teweeg brengt op de leefbaarheid en kwaliteit van de omgeving en ook bijkomende vraag wordt gecreëerd naar ondersteunende infrastructuur voor gemeenschapsvoorzieningen, onderwijs en buurtgerichte zorg. De ontwerp-verordening bevat geen ruimtelijke differentiatie door het ontbreken van degelijke juridische afbakeningen. De stad is, in samenwerking met de provincie, aan het werken aan een provinciaal ruimtelijk uitvoeringsplan Kernafbakening Zennevallei, dat een basis kan vormen voor een eventuele aanpassing van de verordening.
2. het artikel 6 wordt aangepast als volgt: "Artikel 6. Bij de afgifte van een omgevingsvergunning zal de bevoegde overheid een financiële stedenbouwkundige last opleggen naast een eventuele last in natura"
3. Het artikel 13 bevatte reeds de bepaling: "Deze verordening is van toepassing op omgevingsaanvragen die worden ingediend vanaf 1 januari 2024". Deze bepaling wordt, ten einde geen onduidelijkheid te creëren met het lopende belastingsreglement, gewijzigd in: "De verordening is van toepassing op vergunningsaanvragen die ingediend worden vanaf de inwerkingtreding ervan"
1.4. Bezwaar 1:
- Eigenaars van bestaande magazijnen (Nijvelsesteenweg 345B) zijn van mening dat de in de verordening opgenomen lasten disproportioneel zijn. Zoals decretaal vastgelegd dient de last redelijk te zijn in verhouding met het vergunde project. De voorziene lasten zijn buitenproportioneel en niet in verhouding met de lasten die het project zou veroorzaken en het nadeel dat de overheid erdoor zou ondervinden. Een eventueel project (verkaveling met aantal eengezinswoningen en/of meergezinswoningen) op deze onderbenutte site zal niet voor een nadeel zorgen voor de stad of voor overlast naar de omgeving en eerder een meerwaarde betekenen voor de omgeving en de stad.
- Bezwaarindiener wijst daarnaast op het 'ruimtelijk transformatiebeleid' uit de omzendbrief RO2017/01: 'het ruimtelijk beleid focust op het transformeren en vernieuwen van bebouwde gebieden om maatschappelijke behoeften een plaats te geven. Om die reden wordt in de bebouwde gebieden afgezien van het eisen van behoefte- of voorzieningenstudies die transformatie- of vernieuwingsprocessen kunnen belemmeren, zowel bij vergunningsmatige als bij planologische processen, voor zover die studies niet opgelegd worden door de regelgeving" en naar de dd.20 juli 2018 door de Vlaamse overheid goedgekeurde strategische visie van het Beleidsplan Ruimte Vlaanderen aangaande het realiseren van een duurzaam ruimtelijk rendement binnen de reeds bebouwde gebieden: "Nieuwe ruimte-behoevende maatschappelijke ontwikkelingen krijgen zoveel mogelijk een plaats binnen het huidige ruimtebeslag. Het verhogen van het ruimtelijk rendement resulteert in een efficiënter of hernieuwd gebruik van al ingenomen ruimte. Ruimtelijke projecten voorzien in een verhoging van het ruimtelijk rendement door een geschikte, elkaar versterkende, combinatie van intensivering, verweving (inclusief gemeenschappelijk gebruik), hergebruik en tijdelijk ruimtegebruik". De herontwikkeling van de onderbenutte site binnen de bebouwde ruimte, die gekenmerkt wordt door een sterke verwevenheid van residentiële bebouwing en overige centrumfuncties past perfect binnen de aangegeven kaders, hetgeen met de gemeentelijke verordening wordt verhinderd of toch ernstig belemmerd door het te belasten met een ondraaglijke financiële last.
Behandeling van het bezwaar:
- In het kader van de gemeentelijke stedenbouwkundige verordening werd geopteerd om de bedragen die reeds voorkwamen in het gemeentelijk belastingreglement op het bouwen, herbouwen, plaatsen van afsluitingen, aanplakborden, enz en bijkomende wooneenheden en bouwpercelen te hernemen. De graduele verhoging van de tarieven is pertinent, objectief en redelijk verantwoord daar grotere projecten extra druk teweeg brengt op de leefbaarheid en kwaliteit van de omgeving en ook bijkomende vraag wordt gecreëerd naar ondersteunende infrastructuur voor gemeenschapsvoorzieningen, onderwijs en buurtgerichte zorg.
- De ontwerp-gemeentelijke verordening lasten doet geen uitspraak over de beleidsmatige opportuniteit van bepaalde verdichtingsprojecten. Deze afweging zal geval per geval binnen de specifieke stedenbouwkundige en planologische context dienen te gebeuren bij de behandeling van omgevingsaanvragen en staat op zich los van de vraag welke last dergelijke projecten met zich mee kunnen brengen.
1.5. Bezwaar 2:
- Eigenaars van gronden gelegen in woongebied met landelijk karakter tussen Elbeekstraat en Louis Vanbeverenstraat zijn van mening dat de bedragen die gekoppeld worden aan het creëren van nieuwe bouwpercelen en/of woonentitieten onredelijk hoog zijn en manifest disproportioneel. De voorziene lasten zijn zeker niet in verhouding met de last die het project zou kunnen veroorzaken en het nadeel dat de overheid erdoor zou ondervinden. Het is zelfs weinig geloofwaardig dat een eventueel project een nadeel zou veroorzaken of voor overlast zou zorgen naar de omgeving.
- Het terrein is volledig gelegen in de bebouwde ruimte en wordt langs alle zijden begrensd door ofwel residentiële bebouwing of bestaande infrastructuur. De ontwikkeling van het binnengebied wordt immers gekenmerkt door een sterke verwevenheid van residentiële bebouwing en overige centrumfuncties. Het zou dus aangewezen zijn het bouwlint te vervolledigen. Evenwel is dat financieel niet haalbaar met huidig voorstel van verordening. Het is financieel niet rendabel meer op een kleine verkaveling te voorzien op het betrokken perceel.
Behandeling van het bezwaar:
- In het kader van de gemeentelijke stedenbouwkundige verordening werd geopteerd op de bedragen die reeds voorkwamen in het gemeentelijk belastingreglement op het bouwen, herbouwen, plaatsen van afsluitingen, aanplakborden, enz en bijkomende wooneenheden en bouwpercelen te hernemen. De graduele verhoging van de tarieven is pertinent, objectief en redelijk verantwoord daar grotere projecten extra druk teweeg brengt op de leefbaarheid en kwaliteit van de omgeving en ook bijkomende vraag wordt gecreëerd naar ondersteunende infrastructuur voor gemeenschapsvoorzieningen, onderwijs en buurtgerichte zorg.
- De ontwerp-gemeentelijke verordening lasten doet geen uitspraak over de opportuniteit van bepaalde verdichtingsprojecten. Deze afweging zal geval per geval binnen de specifieke stedenbouwkundige en planologische context dienen te gebeuren bij de behandeling van omgevingsaanvragen en staat op zich los van de vraag welke last dergelijke projecten met zich mee kunnen brengen.
2. Gemeentelijke stedenbouwkundige verordening Lasten - definitieve vaststelling
In bijlage wordt de ontwerp-verordening gevoegd met in de linker-kolom de verordenende bepalingen en in de rechterkolom de toelichting waarom bepaalde opties gekozen worden.
Volgende aanpassingen werden uitgevoerd ten opzichte van de ontwerp-verordening (in bijlage is een versie van de verordening met track changes toegevoegd):
Hieraan gekoppeld heft de gemeenteraad het belastingreglement, zoals goedgekeurd door de gemeenteraad op 20 december 2022 op bouwen, herbouwen, plaatsen van afsluitingen, aanplakborden, enz en bijkomende wooneenheden en bouwpercelen, op op het moment dat de gemeentelijke stedenbouwkundige verordening lasten in werking treedt.
Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening (VCRO) , artikel 2.3.1 en 2.3.2, dat de rechtsgrond voor deze verordening biedt;
Decreet van 25 april 2014 betreffende de omgevingsvergunning, artikel 75 en 77;
Artikel 170, §4 van de Grondwet.
Het decreet over het lokaal bestuur van 22 december 2017, meer bepaald de artikelen 40 e.v. en uitvoeringsbesluiten.
De wet van 29 juli 1991 betreffende de uitdrukkelijke motivering van de bestuurshandelingen.
Het bestuursdecreet van 7 december 2018 betreffende de openbaarheid van bestuur.
Decreet van 25 april 2014 betreffende de omgevingsvergunning, en latere wijzigingen.
Het decreet van 30 mei 2008 betreffende de vestiging, de invordering en de geschillenprocedure van provincie- en gemeentebelastingen.
Gecodificeerde decreten Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening van 15 mei 2019, meer bepaald artikelen 4.1.1. en 4.2.4.
Omzendbrief KB/ABB 2019/2 van 15 februari 2019 met betrekking tot de gemeentefiscaliteit.
Het besluit van de gemeenteraad van 20 december 2022 betreffende de belasting op het bouwen, herbouwen, plaatsen van afsluitingen, aanplakborden, enz.
Beslissing van college en burgemeester van 10 november 2023.
De gemeentelijke stedenbouwkundige verordening inzake lasten, zoals in bijlage gevoegd bij deze beslissing, wordt definitief vastgesteld.
Het college van burgemeester en schepenen wordt belast met het verder zetten van de decretaal voorziene goedkeuringsprocedure.
Het belastingreglement, zoals goedgekeurd door de gemeenteraad op 20 december 2022 op bouwen, herbouwen, plaatsen van afsluitingen, aanplakborden, enz en bijkomende wooneenheden en bouwpercelen, wordt opgeheven vanaf de inwerkingtreding van de gemeentelijke stedenbouwkundige verordening lasten.